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          行業研究
          研究參考
          堅持市場化原則,探索高效信托業保障機制
          時間︰2018-12-03      來源︰澳门凯时保障基金有限責任公司黨委書記、董事長 劉宏宇

          為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“加強金融基礎設施建設,保障金融市場安全高效運行和整體穩定”的要求,探索構建信托業市場化風險處置機制,促進行業持續健康發展,我國信托業保障機制經國務院同意于2014年底建立。這是從我國信托業發展歷史和實際出發,吸取國際金融危機經驗教訓,由金融監管部門設計推動、市場機構共同參與的金融業深化改革舉措,是我國信托業一項重大制度創新。信托業保障機制的構建和實施,為信托業貫徹落實黨中央“打好防範化解重大風險攻堅戰”重大部署提供了可靠的制度保障,為維護行業穩定發揮重要作用。

          一、信托業保障機制的戰略考慮和制度設計

          (一)信托業發展的實際問題催生了機制構想

          近年來,信托業快速發展,2014年末行業資產管理規模達13.98萬億元,成為我國第二大金融子行業。伴隨資產規模迅速增長,行業風險也不斷累積,特別是大量信托資金投向基礎產業和房地產,短期資金來源與長期資金運用存在期限錯配,流動性風險增加,信托項目不能兌付時有發生,並伴生投資者集體上訪事件。個體風險如不能有效進行處置和化解,可能引發行業風險,影響信托業發展的可持續性,甚至可能對金融市場造成一定沖擊。由于信托業“受人之托,代客理財”的行業屬性,迫切需要建立行業自身維護穩健發展的長效機制。監管部門針對以上問題,對我國金融業中已經建立的行業保障機制進行了對比分析,基于信托業發展實際,經過深入研究論證和廣泛征求意見,提出了建立信托業保障機制、構建行業“安全網”的構想及方案。

          (二)國際金融危機的監管實踐提供了經驗借鑒

          高風險金融機構的處置與退出是各國金融穩定和發展的關鍵問題,2007年爆發的金融危機進一步引發了國際社會對高風險機構處置問題的關注。目標選擇、救助時機、處置方式、政府及納稅人成本,對系統性金融風險的影響,以至如何防範政府救助的道德風險,都引發了深入研究,英國、德國等西方國家還積極推動本國金融立法改革,進一步完善金融監管和風險處置制度,提高金融體系的抗風險能力。從國際社會的實踐看,越來越多的監管當局認識到,高風險金融機構處置應當堅持事後處置與事前預防相結合,如果在金融機構出現問題後才得到“救助”,這種事後救助的成本十分高昂。防控風險重在防患于未然,堅持事先風險預防為主和事後風險化解處置並舉,有利于降低化解處置成本,這為在我國建立金融行業保障機制提供了可借鑒的理論和實踐基礎。

          (三)“兩個辦法”的制定出台搭建了制度基礎

          2014年7月,國務院批準了監管部門提出的建立信托業保障基金的方案,並同意設立澳门凯时保障基金有限責任公司(以下簡稱“保障基金公司”),作為信托業保障基金的管理人。同年12月,監管部門和財政部聯合發布《信托業保障基金管理辦法》,監管部門發布《澳门凯时保障基金有限責任公司監督管理辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)。2015年1月,保障基金公司獲發營業執照,正式運營。“兩個辦法”是信托業保障機制的基礎性規章,明確規定了我國信托業保障機制的核心要素和主要內容,“保障基金是主要由信托業市場參與者共同籌集,用于化解和處置信托業風險的非政府性行業互助資金”“保障基金公司以管理保障基金為主要職責,以化解和處置信托業風險為主要任務和目標”。在“兩個辦法”規範下,保障基金堅持行業互助性的定位,以行業資金解決行業自身問題,以行業力量搭建救助平台,探索構建市場化風險處置機制,防範道德風險,提振市場信心。

          (四)設計完善的治理機制保證了有效運行

          在基金層面,采取行業自籌的形式建立行業互助基金,沒有使用財政資金;設立基金理事會作為保障基金的決策機構,負責審議和決策保障基金的籌集、管理和使用的重大事項,並將其決策的重大事項及其履職情況向監管機構報告;基金理事會按照市場化原則由澳门凯时協會負責組織產生,其理事成員主要從信托公司推薦產生。在公司層面,由澳门凯时協會聯合行業13家資本實力雄厚、經營穩健的信托公司出資115億元,設立保障基金公司,並建立起規範的“三會一層”公司治理架構。制定了股東會、董事會、監事會議事規則,董事會下設戰略發展等專門委員會,監事會下設監督委員會,各專門委員會依據各自的工作規則運作。公司經營層建立了相對完善和運轉高效的經營決策和管理體系,保證了信托保障公司的規範高效運行。

          (五)堅持市場化經營理念推動了防範風險的探索創新

          建立市場化的行業風險處置機制是建立信托業保障機制的重要目標。《“十三五”現代金融體系規劃》指出,堅持市場化處置原則,健全市場化風險處置和救助機制。近年來,在監管部門的指導下,保障基金公司堅持市場化原則,積極探索有效的風險化解處置方式、工具和手段,以最小成本化解信托業風險。充分運用保障基金和公司自營資金兩類資金共同用于行業風險的預防和化解。其中,保障基金的運用側重已經顯現的流動性風險,主要針對突發性、實質性的機構風險;自營資金的運用立足“治未病”的風險防範思路,主要針對日常性、臨時性的流動性壓力和流動性問題,通過融資、注資等方式向信托公司提供流動性支持,努力把風險消滅在萌芽狀態和早期階段。兩類資金共同構築風險防範、化解和處置的有效防線。

          (六)清晰完整的戰略目標明確了行業定位

          保障基金公司成立近四年來,堅持市場化運營、公司化運作,在實踐中不斷總結經驗,逐漸形成了自身清晰完整的戰略目標,並在保障基金公司發展戰略規劃(2018-2020)中確立了信托業“穩定器”和“消防局”的戰略定位。一方面,堅守“穩定器”的行業定位,聚焦防風險主業,作為國家金融安全網的重要組成部分,通過保障基金機制的依法高效運作,有效發揮信托業安全網作用;提升市場對行業的信心,維護行業穩定,發揮保障基金行業穩定基石的作用;管好用好保障基金,發揮保障基金機制的市場調節作用。另一方面,保持“消防局”的工作狀態,協助監管部門開展風險的早預警、早識別、早化解、早處置。保持敏銳市場嗅覺,做好與監管部門的信息共享,逐步建立識別信托業風險和隱患的機制;持續創新風險管理和化解處置工具,不斷豐富化解風險的方法手段;探索搭建多層次的高風險信托公司救助處置體系,切實發揮監管支持功能。

          二、圍繞防風險主業,堅持市場化原則,信托業保障機制成立以來發揮積極作用

          成立近四年來,保障基金公司認真貫徹中國銀保監會黨委部署和監管工作要求,深化黨的建設,健全治理機制,優化基金管理,以“自我革命”的理念和方法,作為防範、化解和處置信托業風險的根本途徑,堅持探索對風險的事前預防、事中化解和事後救助機制,初步發揮了行業“穩定器”和“消防局”作用。

          (一)探索完善保障基金籌集管理體系

          將充分履行好保障基金管理人職責作為主責主業,建立健全保障基金制度體系,不斷提升基金籌集、管理和使用效率。截至2018年9月末,已順利完成16期保障基金的認購、收益分配和清算工作,認購余額1456.45億元,保障基金資產總額1514.25億元。一是基金籌集工作體系不斷健全。配合監管部門制定保障基金籌集和管理的操作細則,配套出台基金認購操作規程,開發運行保障基金籌集管理信息系統,與各信托公司建立良好溝通聯系機制。二是管理基金實現保值增值。按照“兩個辦法”規定,保障基金日常投資于同業存款、貨幣市場基金、國債等安全產品,增值部分扣除日常支出、按一年期基準利率分配收益後,全部滾存入保障基金,充實處置風險的力量儲備。三是不斷完善保障基金管理制度。保障基金公司向基金理事會提出慈善信托免于認購保障基金等建議,進一步完善保障基金認購規則;持續優化保障基金認購、清算和投資等管理制度,明確具體要求和具體工作流程;積極研究制定保障基金使用辦法,結合處置風險需要,進一步明確規則程序,努力提高基金使用決策和參與救險的效率。

          (二)積極參與高風險機構的風險化解處置工作

          保障基金公司積極探索以市場化方式防範機構風險,配合監管部門扎實做好高風險機構風險化解處置工作。一是聚焦機構風險持續加強調研,強化與屬地監管部門溝通聯系。保障基金公司成立以來已完成對全行業68家信托公司全覆蓋的走訪調研,連續四年舉辦銀監局、信托公司座談會,並在日常業務中加強行業風險和單體機構風險研判。二是參與高風險機構處置前期準備工作。保障基金公司通過加強專業人才配置、梳理法律技術文件、落實相關工作機制等措施,積極參與高風險機構風險處置的前期準備工作。三是積極參與風險化解處置工作。根據監管部門的統一部署,開展對潛在高風險機構的流動性監測和風險摸底排查,全力配合監管部門做好風險處置預案。

          (三)以市場化方式預防和化解流動性風險

          以市場化方式開展流動性支持和資產收購業務,截至2018年9月末,保障基金公司流動性支持和資產收購業務覆蓋59家信托公司,行業覆蓋率達到86.76%,行業風險防控能力得到提升。一是積極發揮風險預防功能,以最小成本防控風險。向出現流動性困難的信托公司提供資金支持,緩解其面臨的流動性壓力,有效避免風險蔓延。采用市場化決策機制和市場價格,推動信托公司發揮風險化解主體作用,防範信托公司道德風險和逆向選擇。二是構建行業流動性壓力調節工具。加強對市場流動性狀況監測分析,把控資金投放節奏和力度,有力平滑年中、歲末等重要時點的流動性壓力,防範行業流動性風險集中爆發。三是有序化解存量風險。探索推進針對信托公司固有財產和信托財產的資產收購業務,盤活信托存量資產,提升信托資產流動性。

          (四)建立內部管控和風險管理體系

          堅持一手在外構建行業安全網、一手在內抓內部風險管理,建立健全公司內部風險管理體系和合規經營文化,風險防控長效機制進一步深化。一是嚴格業務流程和準入標準。制定流動性支持、資產收購、業務定價等管理辦法及實施細則,將信托公司淨資本等監管指標列為準入條件。設定信托公司負債不高于淨資產30%的授信規模上限,使行業負債率總體可控。二是構建重要風險管理體系。建立信托公司風險評級體系,將評級結果作為業務開展和風險定價的重要參考,根據評級結果設定風險緩釋措施。建立流動性管理指標體系,按照監管指標、監控指標、監測指標等三個層級,對流動性風險進行充分識別、有效計量、持續監測,完善公司流動性風險防控措施。三是加強資金全流程管理。開發建設業務和風險管理信息系統,逐步實現對業務的規範化、流程化管理。嚴格資金用途審核,對存續項目開展投後檢查,加強風險監測與逐月逐季報告。

          (五)堅持和不斷加強黨的領導

          保障基金公司堅持牢固樹立“四個意識”,始終堅定“四個自信”,堅決做到“兩個維護”“四個服從”,在各項工作中,著力用習近平中國特色社會主義思想武裝頭腦指導實踐。在銀保監會黨委領導下,全面落實《中國銀保監會黨委關于切實加強和改進會管金融機構黨的建設的若干意見》,在深化改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展,促進黨建工作與公司治理深度融合,以黨建工作引領改革發展,確保黨的領導、黨的建設在保障基金公司得到充分體現和全面加強。建立健全“雙向進入、交叉任職”領導體制,嚴格落實黨建入章程工作,推動公司黨委決策前置,發揮黨委把方向、管大局、保落實作用,使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化。公司各層面均堅持以黨的政治建設為統領,全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設,把制度建設貫穿其中,深入推進反腐敗斗爭,不斷提高黨的建設質量,起到了為保障基金事業指引方向和保駕護航的重要作用。

          三、總結經驗,完善機制,助力打好防範化解重大風險攻堅戰

          成立近四年來,信托業保障機制總體運行平穩,為維護信托業的安全穩健運行貢獻了力量,為監管工作提供了支持,基本實現了信托保障機制設計的初衷。信托業保障機制作為我國信托業歷史上的一項重要制度創新,從實踐中看,還存在需進一步完善的地方。如,《信托業保障基金管理辦法》雖然規定了保障基金公司可以使用保障基金對高風險信托機構進行處置,但對保障基金公司進行處置的觸發條件、具體措施沒有明確規定,相關處置機制建設仍需進一步完善配套細則。當前保障基金的認購執行統一標準,尚未依據信托公司風險狀況實行差別認購標準,實行差別認購標準是保障基金的發展方向。當前保障基金的日常運用主要限于銀行存款、購買政府債券和貨幣市場基金等,基金的投資範圍較窄,不利于基金的保值增值。

          下一步,保障基金公司將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面推進黨的建設,貫徹落實銀保監會黨委要求,堅持市場化經營原則,健全風險處置和救助機制,更加高效地發揮行業“穩定器”和“消防局”作用,助力打好防範化解重大風險攻堅戰,為保障信托業持續穩健發展作出新貢獻。

          一是堅持早介入,及時化解處置風險。在監管部門的指導下,堅持預防為主的原則,進一步探索完善行業風險動態監測和早期預警的指標體系和計量方法,設計切實可行的風險化解措施和工具,提高風險識別和預判能力,發現和解決行業風險苗頭,做好監管信息支持工作。研究明確高風險機構處置的方式、觸發條件、處置程序等,做到早介入和及時處置,提高處置實效,降低風險處置成本。

          二是持續優化保障基金籌集使用管理。配合監管部門進一步完善保障基金籌集制度,在條件成熟時實施差異化的保障基金認購標準。在監管指導和保證安全性、流動性的前提下,進一步提升保障基金使用效率,加快留存收益積累速度,同時,研究適當擴大保障基金的投資範圍,更好服務于化解處置行業風險的目標。積極爭取保障基金稅收優惠政策,增加保障基金留存資金。在《基金管理辦法》的框架下,進一步明確保障基金使用的條件、程序和相關制度要求,探索優化緊急情況下使用保障基金的機制安排,通過優化制度,使保障基金在使用上更加便利。

          三是構建多層次的信托業風險預防、化解和處置體系。加強風險管理信息和風險化解技術的交流共享,加強數據信息收集,研究建立行業風險評估分析框架,探索建立行業風險分析機制。積極穩健地開展流動性支持和資產收購業務,支持行業預防、化解和處置風險。加強對高風險信托機構的跟蹤分析,逐步建立重組業務的制度體系,完善高風險機構救助框架。

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